Региональное
Законодательство
Республика Карелия

Решение Верховного суда Республики Карелия от 01.04.2013 N 3-7/2013 <Об отказе в удовлетворении требования о признании недействующим постановления Палаты Республики Законодательного Собрания Республики Карелия от 04.11.1999 N 289 ПР "О создании природного парка "Валаамский архипелаг", постановления Правительства Республики Карелия от 31.12.1999 N 207 П "Об утверждении Положения о природном парке "Валаамский архипелаг", Положения о природном парке "Валаамский архипелаг" в целом и отдельно пунктов 1, 2, 3, 5, 9 подпункт 6, 10, 12 подпункт 2 Положения>

ВЕРХОВНЫЙ СУД РЕСПУБЛИКИ КАРЕЛИЯ

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ
от 1 апреля 2013 г. № 3-7/2013

Верховный суд Республики Карелия
в составе: председательствующего судьи Тарасовой Р.П.
с участием прокурора Миронова С.Ю.
при секретаре Щепиной Н.С.
рассмотрел в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению Григорьева С.В. и Барановой Л.Н. о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими со дня принятия постановления Палаты Республики Законодательного Собрания Республики Карелия от 04 ноября 1999 года № 289 ПР "О создании природного парка "Валаамский архипелаг", постановления Правительства Республики Карелия от 31 декабря 1999 года № 207 П "Об утверждении Положения о природном парке "Валаамский архипелаг", Положения о природном парке "Валаамский архипелаг" в целом и отдельно пунктов 1, 2, 3, 5, 9 подпункт 6, 10, 12 подпункт 2 Положения,

установил:

Григорьев С.В., Баранова Л.Н. обратились с заявлением о признании противоречащими Конституции Российской Федерации, Конституции Республики Карелия, федеральному законодательству постановления Правительства Республики Карелия от 31.12.1999 года № 207-П "Об утверждении Положения о природном парке "Валаамский архипелаг", пунктов 1, 2, 3, 5, 9 подпункт 6, 10, 12 подпункт 2 Положения о природном парке "Валаамский архипелаг", признании недействующими со дня принятия.
Определением от 14.02.2013 года Григорьеву С.В. и Барановой Л.Н. отказано в принятии заявления в части признания противоречащими статьям 36, 55 Конституции Российской Федерации, статьям 8, 16, 58 Конституции Республики Карелия и признании недействующими со дня принятия названного нормативного правового акта за неподведомственностью Верховному суду Республики Карелия.
В судебном заседании 28.02.2013 года представитель заявителей Ш., действующий на основании доверенностей, заявил дополнительное требование о признании противоречащим федеральному законодательству постановления Палаты Республики Законодательного Собрания Республики Карелия от 04.11.1999 года № 289 ПР "О создании природного парка "Валаамский архипелаг" и Положения о природном парке "Валаамский архипелаг" в целом.
Определением суда от 28.02.2013 года в качестве заинтересованного лица привлечено к участию по делу З.
Заявители представили в суд 04.03.2013 года заявление об увеличении требований, просили признать противоречащими федеральному законодательству и недействующими со дня принятия: постановление Палаты Республики Законодательного Собрания Республики Карелия от 04.11.1999 года № 289 ПР "О создании природного парка "Валаамский архипелаг", постановление Правительства Республики Карелия от 31.12.1999 года № 207 П "Об утверждении Положения о природном парке "Валаамский архипелаг", Положение о природном парке "Валаамский архипелаг" в целом.
Григорьев С.В. и Баранова Л.Н. обратились с указанным заявлением, считая, что оспариваемое Положение противоречит требованиям федерального законодательства, поскольку устанавливает ограничения в праве пользования и распоряжения земельными участками, расположенными в границах природного парка "Валаамский архипелаг". Заявители указали, что в соответствии с ч. 1 ст. 19 ФЗ от 14.03.1995 года № 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" решение по образованию природных парков принимают органы государственной власти субъекта РФ по представлению специально уполномоченных на то государственных органов РФ в области охраны окружающей среды по согласованию с органами местного самоуправления. Следовательно, создание природных парков является предметом совместного регулирования органов власти Российской Федерации и субъекта. Положение о природном парке "Валаамский архипелаг", утвержденное постановлением Правительства РК от 31.12.1999 года, не согласовано с федеральными органами государственной власти, не приведено в соответствие с правовыми нормами федерального законодательства. Органом государственной власти РК - Палатой Республики Законодательного Собрания РК - постановлением от 04.11.1999 года № 289 ПР утвержден проект концепции Положения о природном парке "Валаамский архипелаг", что по мнению заявителей не может быть оценено как утверждение Положения. Пунктом 1 Положения определено, что природный парк создан в границах единой и целостной уникальной исторической и природно-ландшафтной территории, однако фактически остров Валаам делится на два объекта, имеющих разный правовой статус: монастырь с закрепленной за ним территорией является историко-культурным памятником, а окружающая его территория - природным парком. Пунктом 4 Положения установлено, что земли, леса, все другие природные ресурсы, как здания и сооружения, не переданные монастырю, относятся к объектам государственной собственности и отчуждению не подлежат. Данный пункт противоречит пункту 1, в котором указано, что вся территория находится в ведении Республики Карелия, и положениям ст. 214 п. 2 Гражданского кодекса РФ, в соответствии с которыми государственной собственностью является земля и другие природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципального образования. Пункты 5 и 9 Положения устанавливают запрет на предоставление на территории парка в собственность и пожизненное наследуемое владение земельных участков, однако ФЗ № 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" таких ограничений не содержит. Пункты 10 и 12 Положения определяют, что подлежит обязательному согласованию с администрацией природного парка, охраной природы и парка, государственными органами лесного хозяйства, охраной памятников истории и культуры предоставление земель в пользование, предоставление местным жителям во временное пользование земельных участков для выращивания сельхозпродукции без права возведения на них зданий и сооружений, отчуждения, передачи, дарения, продажи или использования для иных целей, сбор дикорастущих грибов и ягод, ловля рыбы в специально отведенных для этого местах. Подобных запретов ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" не содержит. Заявители указали, что являются постоянными жителями поселка Валаам, расположенного на острове Валаам, который входит в территорию природного парка, пользуются земельными участками, однако их право пользования нарушено нормами, определенными Положением о природном парке "Валаамский архипелаг", принятым с нарушением действующего федерального законодательства.
Заявители Григорьев С.В. и Баранова Л.Н. в судебное заседание не явились, о слушании дела извещены, просили рассмотреть дело с участием их представителя Ш.
Представитель заявителей Ш. заявленные требования поддержал в полном объеме по доводам, изложенным в заявлении.
Представители З., Правительства Республики Карелия Т., К., Г.М., действующие по доверенностям, заявление не признали, представили возражения в письменной форме, а также экспертные заключения от 09.04.2004 года, 16.11.2004 года, 27.07.2005 года Управления Министерства юстиции РФ по РК, в соответствии с которыми постановление Правительства РК от 31.12.1999 года № 207 П "Об утверждении Положения о природном парке "Валаамский архипелаг" и постановление Палаты Республики Законодательного Собрания РК от 04.11.1999 года № 289 ПР "О создании природного парка "Валаамский архипелаг" противоречий федеральному законодательству не содержат.
Выслушав объяснения представителей заявителей, заинтересованных лиц, исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора Миронова С.Ю., полагавшего, что заявление удовлетворению не подлежит, суд считает, что не имеется оснований для удовлетворения заявления.
В силу ст. 249 ГПК РФ обязанность по доказыванию обстоятельств, послуживших основанием для принятия нормативного правового акта, его законности, а также законности оспариваемых решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления возлагается на орган, принявший нормативный правовой акт.
Указом Президента Российской Федерации от 12.07.1992 года № 760 "О Валаамском архипелаге и Спасо-Преображенском Валаамском монастыре" установлен для Валаамского архипелага и Спасо-Преображенского монастыря Русской православной церкви (Московский патриархат) с ее согласия статус единой и целостной особо ценной историко-культурной и природной территории Российской Федерации и Республики Карелия. В последующие годы в собственность Спасо-Преображенского Валаамского ставропигиального монастыря передано безвозмездно государственное имущество, находящееся на островах Валаамского архипелага.
Постановлением Палаты Республики Законодательного Собрания Республики Карелия от 04.11.1999 года № 289 ПР "О создании природного парка "Валаамский архипелаг" в границах уникальной исторической и природно-ландшафтной территории Валаам создан природный парк "Валаамский архипелаг", а также предложено Председателю Правительства Республики Карелия утвердить Положение о природном парке. Предметом правового регулирования названного постановления являются отношения в области использования и охраны особо охраняемых природных территорий, что соответствует такой сфере совместного ведения Российской Федерации и субъекта Российской Федерации, установленной п. "д" ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации, как природопользование, охрана окружающей природной среды, особо охраняемые природные территории и охрана памятников истории и культуры. В соответствии с ч. 2 ст. 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные акты субъектов Российской Федерации.
Нормативно-правовое регулирование в указанной области осуществляется ФЗ от 14.03.1995 года № 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях", ФЗ от 25.06.2002 года № 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", законами субъекта Российской Федерации.
В соответствии с п. п. 1, 2 ст. 18 ФЗ № 33-ФЗ природные парки являются природоохранными рекреационными учреждениями, находящимися в ведении субъектов Российской Федерации, территории (акватории) которых включают в себя природные комплексы и объекты, имеющие значительную экологическую и эстетическую ценность, и предназначены для использования в природоохранных, просветительских и рекреационных целях. Территории природных парков располагаются на землях, предоставленных им в бессрочное (постоянное) пользование, в отдельных случаях - на землях иных пользователей, а также собственников.
Согласно п. 1 ст. 19 ФЗ № 33-ФЗ решение об образовании природных парков принимают органы государственной власти субъектов Российской Федерации по представлению федеральных органов исполнительной власти в области охраны окружающей среды.
В силу п. 6 ст. 21 ФЗ № 33-ФЗ конкретные особенности, зонирование и режим каждого природного парка определяются положением об этом природном парке, утверждаемым органами государственной власти соответствующих субъектов Российской Федерации по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды и соответствующими органами местного самоуправления.
Конституцией Республики Карелия в редакции, действующей с 26.06.1998 года до 12.02.2001 года, статьями 45, 46 установлено, что законодательную власть в Республике Карелия осуществляет Законодательное Собрание Республики Карелия, состоящее из двух палат: Палаты Республики и Палаты Представителей. Статьей 57 Конституции определен круг вопросов, решения по которым принимала Палата Представителей Республики Карелия, статьей 58 - круг вопросов, решение по которым принимала Палата Республики. Решение вопросов о создании природных парков отнесено Конституцией РК к ведению Палаты Республики Законодательного Собрания РК. В силу ст. 42 Конституции РК к совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и Республики Карелия относится, пункт 4, природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры. В соответствии со статьей 42 Регламента Палаты Республики Законодательного Собрания Республики Карелия, утвержденного 19 мая 1994 года, решение по вопросу о создании природного парка принято в форме постановления.
Постановление Палаты Республики Законодательного Собрания Республики Карелия от 04.11.1999 года № 289 ПР "О создании природного парка "Валаамский архипелаг" принято в соответствии со статьями 18 и 19 ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях", опубликовано в Собрании Законодательства Республики Карелия за 1999 год № 11. Постановлением в границах уникальной исторической и природно-ландшафтной территории "Валаам" создан природный парк "Валаамский архипелаг", одобрена концепция проекта Положения о природном парке, представленная Председателем Правительства Республики Карелия, предложено Председателю Правительства Республики Карелия утвердить Положение о природном парке "Валаамский архипелаг" с учетом внесенных предложений в ходе обсуждения проекта.
Таким образом, судом установлено, что постановление Палаты Республики Законодательного Собрания Республики Карелия от 04.11.1999 года № 289 ПР "О создании природного парка "Валаамский архипелаг" принято в пределах полномочий данного законодательного органа, в форме, в которой он вправе принимать нормативные правовые акты, и порядок введения данного нормативного акта в действие соблюден.
Во исполнение вышеназванного предписания органа законодательной власти Республики Карелия Правительством Республики Карелия 31.12.1999 года принято постановление № 207 П "Об утверждении Положения о природном парке "Валаамский архипелаг", опубликованное в Собрании Законодательства Республики Карелия № 12 за 1999 год. Постановление принято в рамках полномочий, определенных Законом Республики Карелия от 27 апреля 1999 года № 348-ЗРК "О Правительстве Республики Карелия". Утвержденное Правительством Положение о природном парке "Валаамский архипелаг" готовилось рабочей группой, образованной распоряжением Председателя Правительства Республики Карелия от 11 мая 1999 года № 298-р. В состав рабочей группы были включены, в том числе, представители федеральных органов государственной власти и местного самоуправления: начальник отдела Государственного комитета охраны окружающей среды по Республике Карелия, начальник отдела Комитета природных ресурсов по Республике Карелия, заместитель главы местного самоуправления г. Сортавала, управляющий Валаамской поселковой администрации. Представителями Правительства РК представлено письмо за подписью председателя Государственного комитета охраны окружающей среды по Республике Карелия от 18 мая 1999 года за № 5/702, которым указанным федеральным органом согласовано принятие оспариваемого Положения.
Порядок согласования положений об особо охраняемых территориях с органами государственной власти и местного самоуправления законодательством не определен. Однако системное толкование приведенного выше законодательства, представленных заинтересованной стороной документов позволяет сделать вывод, что требования федерального законодательства о согласовании Положения о природном парке с федеральным органом исполнительной власти и органами местного самоуправления соблюдены.
Несостоятельным также является довод заявителей о нарушении норм федерального законодательства Положением о природном парке "Валаамский архипелаг" в целом и отдельными пунктами, о нарушении прав заявителей по вопросам пользования земельными участками в пределах территории природного парка.
Установлено, что Спасо-Преображенскому Валаамскому ставропигиальному монастырю в соответствии с законодательством Российской Федерации и Республики Карелия переданы в постоянное (бессрочное) безвозмездное пользование природные и садово-парковые ландшафты (насаждения и земли, на которых они произрастают), являющиеся памятниками культуры и истории, находящиеся на территории Центральной усадьбы, Игуменского кладбища, Скита Всех Святых, Коневского скита, Гефсиманского скита и др., расположенные на территории природного парка. Также в пределах территории природного парка на острове Валаам находится населенный пункт - поселок Валаам, который Законом Республики Карелия от 01.11.2004 года № 813-ЗРК "О городских, сельских поселениях в Республике Карелия" включен в состав Сортавальского городского поселения (ст. 1 п. 20 ЗРК). Заявители проживают в данном населенном пункте и имеют в пользовании земельные участки.
ФЗ от 10.01.2002 года № 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" регулирует отношения в сфере взаимодействия общества и природы, возникающие при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, связанной с воздействием на природную среду как важнейшую составляющую окружающей среды, являющуюся основой жизни на земле, в пределах территории Российской Федерации. Согласно п. 3 ст. 4 ФЗ № 7-ФЗ особой охране подлежат объекты, включенные в Список всемирного культурного наследия и Список всемирного природного наследия, государственные природные заповедники, в том числе, биосферные, государственные природные заказники, памятники природы, национальные, природные парки.
Статьей 58 ФЗ № 7-ФЗ установлено, что природные объекты, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение находятся под особой охраной. Для охраны таких природных объектов устанавливается особый правовой режим, в том числе, создаются особо охраняемые природные территории. Государственные природные заповедники, в том числе государственные природные биосферные заповедники, государственные природные заказники, памятники природы, национальные парки, дендрологические парки, природные парки, ботанические сады и иные особо охраняемые территории, природные объекты, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, образуют природно-заповедный фонд. Изъятие земель природно-заповедного фонда запрещается, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами. Земли в границах территорий, на которых расположены природные объекты, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение и находящиеся под особой охраной, не подлежат приватизации. В соответствии со ст. 59 ФЗ запрещается хозяйственная и иная деятельность, оказывающая негативное воздействие на окружающую среду и ведущая к деградации и (или) уничтожению природных объектов, находящихся под особой охраной. Правовой режим охраны природных объектов устанавливается законодательством в области охраны окружающей среды, законодательством о природном и культурном наследии, а также иным законодательством.
Согласно п. 8 ст. 2 ФЗ № 33-ФЗ содержание права собственности на особо охраняемые природные территории, в том числе на находящиеся на них природные комплексы и объекты, устанавливается в порядке, предусмотренном статьями 129, 209 и 214 Гражданского кодекса РФ, если иное не следует из настоящего федерального закона. Статьей 214 Гражданского кодекса РФ определено, что государственной собственностью являются земля и другие природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований. Наличие на территории парка объектов, имеющих особый статус, земельных участков, находящихся в пользовании граждан и юридических лиц, не противоречит действующему законодательству. Пунктом 4 Положения определено, что земли, леса, недра, ресурсы растительного и животного мира Валаамского архипелага, а также расположенные на архипелаге памятники истории и культуры, другие строения и сооружения (кроме храмовых, культовых, административно-хозяйственных зданий и сооружений, переданных в собственность Спасо-Преображенского Валаамского монастыря) используются природным парком в соответствии с действующим законодательством, относятся к объектам государственной собственности и отчуждению не подлежат. Вместе с тем, на основании п. 5 Положения земли, природные ресурсы в границах природного парка предоставляются юридическим и физическим лицам только в пользование в порядке, определяемом действующим законодательством и настоящим Положением. Таким образом, право заявителей на пользование земельными участками, полученными в соответствии с законодательством, Положением не ограничено.
Статьей 21 ФЗ № 33-ФЗ определено, что на территориях природных парков устанавливаются различные режимы особой охраны и использования в зависимости от экологической и рекреационной ценности природных участков. Исходя из этого на территориях природных парков могут быть выделены природоохранные, рекреационные, агрохозяйственные и иные функциональные зоны, включая зоны охраны историко-культурных комплексов и объектов. На территориях природных парков запрещается деятельность, влекущая за собой изменение исторически сложившегося природного ландшафта, снижение или уничтожение экологических, эстетических и рекреационных качеств природных парков, нарушение режима содержания памятников истории и культуры. В границах природных парков могут быть запрещены или ограничены виды деятельности, влекущие за собой снижение экологической, эстетической, культурной и рекреационной ценности их территорий. С природными парками согласовываются вопросы социально-экономической деятельности юридических лиц, расположенных на территориях природных парков и их охранных зон, а также проекты развития населенных пунктов. Конкретные особенности, зонирование и режим каждого природного парка определяются положением об этом природном парке, утверждаемом органами государственной власти соответствующих субъектов Российской Федерации по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды и соответствующими органами местного самоуправления.
Положение о природном парке "Валаамский архипелаг", оспариваемое заявителями, устанавливает конкретные особенности природного парка, с учетом целей его создания и функционирования. При этом установленные Положением ограничения по вопросам распоряжения земельными участками, расположенными на территории парка, определены тем, что природные парки являются особо охраняемыми территориями, установленные ограничения не противоречат федеральному законодательству.
Статьей 55 Конституции Российской Федерации установлено, что в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина. Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности здоровья.
Ограничения реализации гражданских прав на особо охраняемых территориях установлены рядом федеральных законов: ФЗ от 14.03.1995 года № 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях", ФЗ от 24.04.1995 года № 52-ФЗ "О животном мире", ФЗ от 10.01.2002 года № 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" и др. Ограничения, касающиеся пользования земельными участками на территории природных парков, также определены ст. 103 Лесного кодекса РФ, ст. ст. 95, 99 Земельного кодекса РФ и др.
В силу изложенного, доводы заявителей о противоречии Положения о природном парке "Валаамский архипелаг" в целом и отдельных его пунктов федеральному законодательству, а также о нарушении прав заявителей по вопросам пользования земельными участками на территории природного парка несостоятельны, основаны на неправильном толковании норм материального права и не могут служить основанием для удовлетворения заявленных требований.
Руководствуясь ст. 253 Гражданского процессуального кодекса РФ, суд

решил:

в удовлетворении заявлений Григорьева С.В. и Барановой Л.Н. о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими со дня принятия постановления Палаты Республики Законодательного Собрания Республики Карелия от 04 ноября 1999 года № 289 ПР "О создании природного парка "Валаамский архипелаг", постановления Правительства Республики Карелия от 31 декабря 1999 года № 207 П "Об утверждении Положения о природном парке "Валаамский архипелаг", Положения о природном парке "Валаамский архипелаг" в целом и отдельно пунктов 1, 2, 3, 5, 9 подпункт 6, 10, 12 подпункт 2 Положения отказать.
На данное решение может быть подана апелляционная жалоба или внесено апелляционное представление в Верховный суд Российской Федерации в течение месяца со дня изготовления решения в окончательной форме.

Судья
Р.П.ТАРАСОВА


------------------------------------------------------------------