Региональное
Законодательство
Республика Карелия

Апелляционное определение Верховного суда Республики Карелия от 15.02.2013 N 33-333/2013 <Об оставлении без изменения решения Петрозаводского городского суда РК от 30.10.2012, которым была признана недействующей часть 9 статьи 15 Правил землепользования и застройки города Петрозаводска в границах территории Петрозаводского городского округа>

ВЕРХОВНЫЙ СУД РЕСПУБЛИКИ КАРЕЛИЯ

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 15 февраля 2013 г. № 33-333/2013

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Республики Карелия в составе
председательствующего судьи Фаткуллиной Л.З.,
судей Душнюк Н.В., Гельфенштейна В.П.
при секретаре Макаршиной А.А.
рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по апелляционным жалобам Петрозаводского городского Совета и Главы Петрозаводского городского округа на решение Петрозаводского городского суда Республики Карелия от 30 октября 2012 г. по заявлению прокурора г. Петрозаводска об оспаривании нормативного правового акта.
Заслушав доклад судьи Душнюк Н.В., судебная коллегия

установила:

Прокурор г. Петрозаводска в интересах неопределенного круга лиц обратился в суд с заявлением о признании противоречащим федеральному законодательству ч. 9 ст. 15 Правил землепользования и застройки города Петрозаводска в границах территории Петрозаводского городского округа, утвержденных решением Петрозаводского городского Совета от <...> № <...>, в части, запрещающей формирование земельных участков и осуществления любого строительства без утвержденной документации по планировке территории (проектов планировки). Ссылаясь на п. 10 ст. 3 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса РФ", ст. 8, 41, 45, 46 Градостроительного кодекса РФ, п. 4 ст. 28, п. 7 ст. 36 Земельного кодекса РФ, прокурор указал, что, отсутствие документов по планировке территории не является основанием для запрета в формировании земельных участков и осуществлении строительства, а также последующем отказе в предоставлении земельных участков в границах территориальных зон перспективной застройки Жип, ЖСП, Жмп, Одк, территории жилого района Птицефабрики. Проект планировки в границах указанных территориальных зон должен быть разработан и утвержден органом местного самоуправления соответствующего муниципального образования. Оспариваемое положение нарушает законные права и интересы неопределенного круга лиц, поскольку отсутствие проекта планировки по смыслу указанных Правил является основанием для отказа в предоставлении земельных участков лицам, которые желают оформить права на земельные участки в указанных территориальных зонах. Считает, что оспариваемое положение противоречит нормам Градостроительного кодекса РФ и Земельного кодекса РФ.
Решением суда заявление прокурора г. Петрозаводска об оспаривании нормативного правового акта удовлетворено. Суд признал ч. 9 ст. 15 Правил землепользования и застройки города Петрозаводска в границах территории Петрозаводского городского округа, утвержденных решением Петрозаводского городского Совета от <...> № <...>, в части "В границах территориальных зон перспективной застройки Жип, Жсп, Жмп и Одк запрещается формирование земельных участков и осуществление любого строительства без утвержденной документации по планировке территории (проектов планировки). Данное правило распространяется также на территорию в жилом районе (...)" недействующей с <...>. Указал, что сообщение о настоящем решении после вступления его в законную силу опубликовано в печатном средстве массовой информации органов местного самоуправления Петрозаводского городского округа "<...>".
С таким решением суда не согласны Петрозаводский городской Совет и Глава Петрозаводского городского округа.
В апелляционной жалобе представитель Петрозаводского городского Совета Бурлакова В.Л., действующая на основании доверенности, просит отменить решение суда и принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении заявленных требований. Полагает, что судом при вынесении решения неправильно применены (истолкованы) нормы материального права, и не указана норма федерального закона или иного нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, которому противоречит оспариваемая часть Правил землепользования и застройки г. Петрозаводска.
В апелляционной жалобе представитель Главы Петрозаводского городского округа Дедов И.Л., действующий на основании доверенности, просит отменить решение суда и принять новое решение об отказе в удовлетворении заявленных требований. Полагает, что решение суда вынесено с нарушением и неправильным применением норм материального права. Правила землепользования и застройки г. Петрозаводска приняты в пределах полномочий органов местного самоуправления по вопросам, отнесенным к их ведению, установление в Правилах оспариваемого положения не противоречит Градостроительному кодексу РФ, Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и направлены на соблюдение основных принципов законодательства о градостроительной деятельности. Ссылаясь на ст. 30, п. 1 ст. 30.1 Земельного кодекса РФ указывает, что в случае наличия градостроительной документации о застройке территории (утвержденного проекта планировки территории), на которой находится испрашиваемый земельный участок, его формирование и последующее предоставление возможно способом без предварительного согласования места размещения объекта, что свидетельствует об обязательном наличии разработанных и утвержденных проектов в составе документации по планировке территории. Земельное законодательство основывается на принципах сочетания интересов общества и законных интересов граждан, соблюдение данных принципов невозможно без реализации порядка и утверждения документации по планировке территории, установленного ст. ст. 45, 46 Градостроительного кодекса РФ.
В возражениях на апелляционную жалобу Петрозаводского городского Совета прокурор г. Петрозаводска указывает о согласии с решением суда, просит оставить решение суда без изменения. Указывает, что судом дана оценка всем доказательствам, исследованным в ходе судебного разбирательства, обстоятельства, имеющие значение для дела, определены судом правильно, в судебном решении приведены нормы нормативного акта, имеющего высшую юридическую силу, которым противоречит ч. 9 ст. 15 Правил землепользования и застройки г. Петрозаводска.
В суде апелляционной инстанции представитель Главы Петрозаводского городского округа Ульянова Ю.В., действующая на основании доверенности, доводы апелляционной жалобы поддержала по указанным в ней основаниям. Дополнительно пояснила, что для подготовки документации по планировке территории отсутствуют денежные средства. В случае отмены оспариваемой части Правил землепользования и застройки г. Петрозаводска возрастет обращение граждан и не будет возможности отказать им в формировании земельных участков до тех пор пока отсутствует проект планировки территории.
Прокурор Леонтьева И.В. в суде апелляционной инстанции с доводами жалобы не согласилась, по изложенным в письменных возражениях основаниям.
Представитель Петрозаводского городского Совета в суд апелляционной инстанции не явился, о месте и времени рассмотрения дела извещен.
Заслушав участников процесса, проверив материалы дела, изучив доводы апелляционных жалоб и возражений на них, судебная коллегия не находит оснований для отмены решения суда.
Из материалов дела следует, что решением Петрозаводского городского Совета от <...> № <...> утверждены Правила землепользования и застройки г. Петрозаводска в границах территории Петрозаводского городского округа. (далее по тексту - Правила). Указанные Правила официально опубликованы в печатном средстве массовой информации самоуправления Петрозаводского городского округа "<...>" № <...> от <...>.
Прокурором в порядке главы 24 Гражданского процессуального кодекса РФ оспаривается ч. 9 ст. 15 данных Правил, в соответствии с которой в границах территориальных зон перспективной застройки Жип, Жсп, Жмп и Одк запрещается формирование земельных участков и осуществление любого строительства без утвержденной документации по планировке территории (проектов планировки). Данное правило распространяется также на территорию в жилом районе <...>.
Оспариваемая прокурором часть Правил обладает признаками нормативного акта, поскольку содержит правовые нормы, распространяется на неопределенный круг лиц, рассчитано на неоднократность их применения. При этом Правила приняты управомоченным органом местного самоуправления.
Согласно п. 10 ст. 3 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса РФ" распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется органами местного самоуправления, если иное не предусмотрено законодательством РФ об автомобильных дорогах и дорожной деятельности. В силу ст. 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" вопросы территориального планирования и застройки городских округов, утверждение генеральных планов городского округа, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов городского округа документации по планировке территории, выдача разрешений на строительство отнесены к вопросам местного значения городских округов.
В соответствии с ч. 8 ст. 1 Градостроительного кодекса РФ правила землепользования и застройки - документ градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений. Порядок разработки и утверждения документации по планировке территории регламентирован ст. ст. 41, 45 и 46 Градостроительного кодекса РФ. В силу ч. 1 ст. 45 Градостроительного кодекса РФ решения о подготовке документации по планировке территории принимаются уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления.
Одним из принципов законодательства о градостроительной деятельности является принцип осуществления строительства на основе документов территориального планирования и правил землепользования и застройки (п. 4 ст. 2 Градостроительного кодекса РФ). В соответствии с ч. 1 ст. 51 Градостроительного кодекса РФ разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка или проекту планировки территории и проекту межевания территории (в случае строительства, реконструкции линейных объектов) и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом. То есть основанием выдачи разрешения на строительство может быть не только проект планировки территории.
В соответствии с п. 1 ст. 30 Земельного кодекса РФ предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется с проведением работ по их формированию: 1. без предварительного согласования мест размещения объектов; 2. с предварительным согласованием мест размещения объектов. По смыслу п. 1 ст. 30.1 ЗК РФ предоставление земельных участков для жилищного строительства осуществляется без предварительного согласования мест размещения объекта. Учитывая изложенное, принимая во внимание п. 4 ст. 30 ЗК РФ следует, что формирование земельного участка является этапом предоставления земельного участка. То есть запрет на формирование земельного участка по указанным в оспариваемой части Правил основаниям, фактически означает запрет в предоставлении земельного участка.
Согласно материалам дела следует, что ч. 9 ст. 15 Правил применяется органами местного самоуправления в качестве самостоятельного основания для отказа в предоставлении земельных участков для строительства, о чем свидетельствуют Апелляционные определения Верховного Суда Республики Карелия от <...> по делу N, от <...> по делу N, о чем также в суде апелляционной инстанции указала представитель заинтересованного лица У.
Вместе с тем перечень оснований для отказа в предоставлении гражданам и юридическим лицам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, установлен п. 4 ст. 28 Земельного кодекса РФ и не содержит основания, указанного в ч. 9 ст. 15 Правил. То есть отсутствие проекта планировки территории не является законным основанием для отказа от исполнения обязанности по формированию земельного участка и его предоставлению.
Кроме того, оспариваемая часть Правил ставит возможность предоставления земельного участка и строительство на нем в зависимость от волеизъявления органа местного самоуправления по принятию решения о подготовке документации по планировке территории. Однако отсутствие решения по своевременной подготовке документации по планировке территории не может ограничивать права граждан и юридических лиц на предоставление земельных участков.
Таким образом, вышеуказанные нормы Градостроительного кодекса РФ, Земельного кодекса РФ не содержат запрета на формирование в границах территориальной зоны перспективной застройки земельных участков осуществление любого строительства без утвержденной документации по планировке территории (проектов планировки).
Учитывая изложенное, принимая во внимание положение ч. 2 ст. 253 ГПК РФ и п. 28 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 № 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", ч. 9 ст. 15 Правил землепользования и застройки г. Петрозаводска в границах территории Петрозаводского городского округа в части "В границах территориальных зон перспективной застройки Жип, Жсп, Жмп и Одк запрещается формирование земельных участков и осуществление любого строительства без утвержденной документации по планировке территории (проектов планировки). Данное правило распространяется также на территорию в жилом районе (...)" обоснованно признана недействующей со дня принятия, то есть <...>.
Довод апелляционной жалобы Петрозаводского городского Совета о том, что не указана норма федерального закона или иного нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, которому противоречит оспариваемая часть Правил, является несостоятельным. Мотивировочная часть решения суда первой инстанции содержит указание на нормы Градостроительного кодекса РФ и Земельного кодекса РФ.
Ссылка в апелляционной жалобе Главы Петрозаводского городского округа на положения ст. 30, п. 1 ст. 30.1 Земельного кодекса РФ о необходимости наличия разработанных и утвержденных проектов в составе документации по планировке территории при предоставлении земельного участка способом формирования без предварительного согласования места размещения объекта не указывает на запрет в формировании земельных участков и не предоставляет права органу местного самоуправления на отказ в предоставлении земельного участка в связи с отсутствие проекта планировки территории. Напротив, указанные нормы Земельного кодекса РФ свидетельствует о необходимости своевременного выполнения органами местного самоуправления требований ст. 45 Градостроительного кодекса РФ и принятия решения о подготовке документации по планировке территории с целью создания гражданам и юридическим лицам условий для реализации предусмотренных законом прав.
Довод апелляционной жалобы Главы Петрозаводского городского округа о том, что оспариваемая часть Правил не противоречит Градостроительному кодексу РФ и Земельному кодексу РФ являлся предметом исследования в суде первой инстанции, ему дана должная правовая оценка, которую судебная коллегия с учетом вышеизложенного находит правильной.
Судебная коллегия, проверив законность и обоснованность решения суда первой инстанции исходя из доводов, изложенных в апелляционной жалобе, считает, что решение постановлено в соответствии с требованиями норм материального и процессуального права, оснований для его отмены по доводам жалобы не имеется.
На основании изложенного, руководствуясь ст. ст. 328, 329 Гражданского процессуального кодекса РФ, судебная коллегия

определила:

решение Петрозаводского городского суда Республики Карелия от 30 октября 2012 г. по настоящему делу оставить без изменения, апелляционные жалобы Петрозаводского городского Совета и Главы Петрозаводского городского округа - без удовлетворения.

Председательствующий

Судьи


------------------------------------------------------------------