Региональное
Законодательство
Республика Карелия

Апелляционное определение Верховного суда Республики Карелия от 18.06.2013 N 33-1797/2013 <Об оставлении без изменения решения Петрозаводского городского суда РК от 03.04.2013, которым было отказано в признании Генерального плана города Петрозаводска, утвержденного решением XX сессии XXVI созыва Петрозаводского городского совета от 11.07.2008 N XXVI/XX-361, и Правил землепользования и застройки города Петрозаводска в границах территории Петрозаводского городского округа, утвержденных решением Петрозаводского городского Совета от 26.03.2010 N 26/38-771, недействующими в части>

ВЕРХОВНЫЙ СУД РЕСПУБЛИКИ КАРЕЛИЯ

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 18 июня 2013 г. № 33-1797/2013

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Республики Карелия в составе
председательствующего судьи Роговой И.В.,
судей Степановой Т.Г., Коваленко С.В.
при секретаре Панасенко Н.В.
рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по апелляционной жалобе Манышевой О.И. на решение Петрозаводского городского суда Республики Карелия от 03 апреля 2013 г. по гражданскому делу по заявлению Прокурора города Петрозаводска в интересах неопределенного круга лиц о признании противоречащими федеральному законодательству и не подлежащими применению нормативных правовых актов.
Заслушав доклад судьи Степановой Т.Г., судебная коллегия

установила:

Прокурор города Петрозаводска обратился в суд с заявлением в интересах неопределенного круга лиц на том основании, что решением XX сессии XXVI созыва Петрозаводского городского совета от 11.07.2008 № XXVI/XX-361 внесены изменения в Генеральный план города Петрозаводска, утвержденный постановлением Совета Министров РСФСР от 05.10.1984 № 428 "О генеральном плане г. Петрозаводска" (далее также - Генеральный план), касающиеся увеличения общественно-деловой зоны (зона многофункциональных центров, крупных торгово-развлекательных и деловых комплексов) общей площадью 38607 кв. м в районе пересечения ул. Сыктывкарской и пр. Лесного). Указанный документ вступил в силу с даты опубликования в официальном источнике от 30.07.2008. Кроме того, решением Петрозаводского городского Совета от 11.03.2010 № 26/38-771 утверждены Правила землепользования и застройки города Петрозаводска в границах территории Петрозаводского городского округа (далее также - Правила землепользования).
Проверка, проведенная прокуратурой города Петрозаводска по обращению Манышевой О.И. по вопросу совершения ошибки при утверждении Правил землепользования в части отнесения земельного участка, расположенного по адресу: <...>, к природно-рекреационной зоне, показала, что Генеральный план и Правила землепользования противоречат действующему законодательству в части отнесения земельного участка, расположенного по адресу: <...>, к природно-рекреационной зоне. На указанном земельном участке расположен двухквартирный жилой дом: <...> принадлежит Петуховой Л.Е., по 1/2 доли <...> принадлежит Манышевой О.И. и Супранович И.Г. Права на земельный участок под жилым домом возникли у данных граждан (сособственников дома) еще до принятия Генерального плана и Правил землепользования.
В соответствии с Правилами землепользования и Генеральным планом земельный участок по <...> отнесен к природно-рекреационной зоне, что исключает какое-либо строительство, реконструкцию и капитальный ремонт.
Таким образом, оспариваемые Генеральный план и Правила землепользования в части изменения вида разрешенного использования в отношении земельного участка по <...> затрудняют его дальнейшее использование по целевому назначению, что делает невозможным проводить какие-либо строительные работы по строительству и реконструкции дома, что, в свою очередь, нарушает права граждан, проживающих в <...>.
На основании изложенного Прокурор г. Петрозаводска просил признать Генеральный план города Петрозаводска, утвержденный решением XX сессии XXVI созыва Петрозаводского городского совета от 11.07.2008 № XXVI/XX-361, противоречащим действующему законодательству и недействующим в части отнесения земельного участка с кадастровым номером <...>, площадью <...> кв. м, расположенного по адресу: <...>, к природно-рекреационной зоне со дня вступления в силу - с 30.07.2008, признать Правила землепользования и застройки города Петрозаводска в границах территории Петрозаводского городского округа, утвержденные решением Петрозаводского городского Совета от 26.03.2010 № 26/38-771, противоречащими действующему законодательству и недействующими в части отнесения земельного участка с кадастровым номером <...>, площадью <...> кв. м, расположенного по адресу: <...>, к природно-рекреационной зоне со дня вступления в силу Правил землепользования - с 08.04.2010.
Решением суда требования Прокурора г. Петрозаводска оставлены без удовлетворения.
С таким решением не согласен Прокурор г. Петрозаводска, в апелляционном представлении просит его отменить, принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований. Указывает, что при принятии оспариваемых нормативно-правовых актов не было учтено фактическое использование земельного участка и не были учтены интересы правообладателей земельного участка. Полагает, что при принятии Генерального плана и Правил землепользования не был учтен тот факт, что разрешенное использование спорного земельного участка определено с момента установления и упорядочения границ земельного участка с кадастровым номером <...> в 2007-2008 годах - для индивидуальной жилой застройки. Обращает внимание суда на то, что по техническому паспорту <...> является домом <...> года постройки. Считает, что реконструкция существующих объектов недвижимости, а также строительство новых объектов недвижимости, прочно связанных с указанными земельными участками, могут осуществляться только в соответствии с установленными градостроительными регламентами. Действия правообладателей по реконструкции или строительству новых объектов на данном земельном участке в дальнейшем нарушат установленное разрешенное использование территориальной зоны рекреации - отдых и туризм.
С решением суда также не согласно заинтересованное лицо Манышева О.И., в апелляционной жалобе просит его отменить, принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований. Мотивирует свои доводы тем, что в силу статьи 32 Правил землепользования и статьи 36 Градостроительного кодекса РФ спорный жилой дом (объект капитального строительства) не соответствует градостроительному регламенту природно-рекреационной зоны; реконструкция жилого дома может осуществляться только путем приведения в соответствии с градостроительным регламентом, т.е. капитальный ремонт, реконструкция объекта капитального строительства запрещены. Указывает, что в текстовой части Генерального плана не предусмотрено какое-либо предварительное и равноценное возмещение при отчуждении частной собственности. Считает, что при приведении спорного земельного участка в соответствии с градостроительными регламентами будет нарушено право частной собственности.
Заинтересованное лицо Манышева О.И. в судебном заседании суда апелляционной инстанции доводы апелляционной жалобы поддержала по изложенным ней основаниям.
В судебном заседании суда апелляционной инстанции прокурор Крылов Д.И. возражал относительно удовлетворения апелляционной жалобы, полагая решение суда законным и обоснованным.
Представитель Администрации Петрозаводского городского округа Ульянова Ю.В., действующая на основании доверенности, в судебном заседании суда апелляционной инстанции возражала относительно апелляционной жалобы Манышевой О.И., просила оставить решение суда без изменений, апелляционную жалобу - без удовлетворения.
Иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились; о времени и месте судебного заседания извещены надлежащим образом.
В соответствии с ч. 1 ст. 327.1 Гражданского процессуального кодекса РФ (далее также - ГПК РФ) суд апелляционной инстанции рассматривает дело в пределах доводов, изложенных в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.
Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, судебная коллегия находит решение суда законным и обоснованным.
Согласно ст. 7 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее также - Закон об общих принципах организации местного самоуправления) по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты. Муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправления, подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования.
В силу положений ст. 16 Закона об общих принципах организации местного самоуправления к вопросам местного значения относятся: утверждение генеральных планов городского округа, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов городского округа документации по планировке территории и т.д.
Из содержания положений ст. 8 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее также - ГрК РФ) и ст. 11 Земельного кодекса Российской Федерации (далее также - ЗК РФ) также следует, что вопрос установления правил землепользования и застройки территорий муниципальных образований отнесен к исключительной компетенции органов местного самоуправления в области градостроительной деятельности и земельных отношений.
Как следует из материалов дела, постановлением Совета Министров РСФСР от 05.10.1984 № 428 "О генеральном плане г. Петрозаводска" утвержден Генеральный план города Петрозаводска. В соответствии с решением Петрозаводского городского Совета от 11.07.2008 № XXVI/XX-361 "О внесении изменений в Генеральный план города Петрозаводска" Генеральный план города Петрозаводска был утвержден в новой редакции.
Решением Петрозаводского городского Совета от 11.03.2010 № 26/38-771 утверждены Правила землепользования и застройки города Петрозаводска в границах территории Петрозаводского городского округа.
Разрешая заявленные прокурором требования суд первой инстанции обоснованно исходил из того обстоятельства, что оспариваемые прокурором документы являются нормативно-правовыми актами Петрозаводского городского округа, разработанным в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации, Земельным кодексом Российской Федерации, Законом об общих принципах организации местного самоуправления и другими нормативными правовыми актами Российской Федерации, Республики Карелия и Петрозаводского городского округа.
В соответствии с ч. 1 ст. 253 ГПК РФ суд, признав, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, принимает решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления.
Данное обстоятельство было исследовано судом первой инстанции и установлено, что содержание оспариваемых нормативных актов не противоречит нормам Градостроительного кодекса РФ и иным нормативным актам Республики К. и Российской Федерации.
На основе анализа положений Градостроительного кодекса РФ судом первой инстанции сделаны правильные выводы о том, что генеральный план городского округа является документом территориального планирования муниципального образования, который содержит: 1) положение о территориальном планировании; 2) карту планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа; 3) карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа; 4) карту функциональных зон поселения или городского округа.
Учитывая, что оспариваемый в части Генеральный план <...> является документом территориального планирования, целью которого в соответствии с ч. 1 ст. 9 ГрК РФ является определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, ссылки прокурора в обоснование заявленных требований на нарушение прав заинтересованных лиц не могут быть приняты во внимание, поскольку планирование территории направлено на ее развитие и возможное изменение в будущем, что находится в компетенции органов местного самоуправления. При этом необходимости учета фактического использования территории при определении функциональных зон в генеральном плане действующее законодательство не предусматривает.
Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, предусматривающие соответствующие виды разрешенного использования земельных участков.
Виды разрешенного использования земельных участков устанавливаются градостроительным регламентом в отношении земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны, которые вместе с положениями об изменении таких видов являются составной частью Правил землепользования и застройки территорий (ч. 6 ст. 30 ГрК РФ).
В соответствии с ч. 1 ст. 34 ГрК РФ при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом возможности сочетания в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и планируемого использования земельных участков, а также функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения.
В силу ст. 36 ГрК РФ градостроительным регламентом определяется правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства. Градостроительные регламенты устанавливаются с учетом фактического использования земельных участков и объектов капитального строительства в границах территориальной зоны, а также возможности сочетания в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и планируемого использования земельных участков и объектов капитального строительства.
Судом также установлено и подтверждается материалами дела, что заинтересованным лицам Петуховой Л.Е., Манышевой О.И., Супранович И.Г. принадлежит на праве общей долевой собственности, как собственникам помещений в многоквартирном жилом <...> в <...>, земельный участок с кадастровым номером <...>, общей площадью <...> кв. м. Постановлением первого заместителя главы П. городского округа № от <...> были упорядочены границы земельного участка по <...>, для индивидуальной жилой застройки (эксплуатация жилого дома).
В соответствии с оспариваемым Генеральным планом <...> земельный участок с кадастровым номером <...> отнесен к природно-рекреационной функциональной зоне. Правилами землепользования указанный земельный участок также отнесен к природно-рекреационной территориальной зоне, границы такой зоны надлежащим образом не установлены.
Согласно ч. 11 ст. 35 ГрК РФ в состав зон рекреационного назначения могут включаться зоны в границах территорий, занятых городскими лесами, скверами, парками, городскими садами, прудами, озерами, водохранилищами, пляжами, береговыми полосами водных объектов общего пользования, а также в границах иных территорий, используемых и предназначенных для отдыха, туризма, занятий физической культурой и спортом. Статьей 60 Правил землепользования определены градостроительные регламенты природно-рекреационной зоны.
Действительно, указанный регламент не в полной мере учитывает фактическое использование земельных участков и объектов капитального строительства в границах территориальной зоны, так как не указывает на возможность использования по назначению имеющихся в этой зоне земельных участков для индивидуального жилищного строительства, в частности, земельного участка с кадастровым номером <...>, который был образован до утверждения Правил землепользования, а соответственно целевое использование такого участка должно было быть учтено при подготовке градостроительного регламента.
Вместе с тем, обоснованно отказывая в удовлетворении требований прокурора, суд первой инстанции правомерно исходил из того обстоятельства, что права граждан, в защиту которых фактически обратился прокурор (Манышевой О.И., Супранович И.Г., Петуховой Л.Е.), не могут быть признаны нарушенными.
В силу ч. 12 ст. 9 ГрК РФ утверждение в документах территориального планирования границ функциональных зон не влечет за собой изменение правового режима земель, находящихся в границах указанных зон.
Согласно ч. 8 ст. 36 ГрК РФ земельные участки или объекты капитального строительства, виды разрешенного использования, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры и предельные параметры которых не соответствуют градостроительному регламенту, могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, если использование таких земельных участков и объектов капитального строительства опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия. Также положения аналогичные изложенным в ч. 8 ст. 36 ГрК РФ содержатся и в п. 15 ст. 25 Правил землепользования.
При таких обстоятельствах, с учетом приведенных положений отнесение земельного участка с кадастровым номером <...>, находящегося в общей собственности заинтересованных лиц, к природно-рекреационной зоне не препятствует использованию этого участка в соответствии с установленным для него видом разрешенного использования, хотя и не соответствующим градостроительному регламенту.
Тот факт, что указанный земельный участок имеет разрешенное использование для индивидуальной жилой застройки (эксплуатация жилого дома), что не предусмотрено градостроительным зонированием для территориальной зоны рекреации, с учетом вышеприведенных положений ч. 8 ст. 36 ГрК РФ не свидетельствует о нарушении прав его собственников, поскольку не лишает их возможности владеть, пользоваться и распоряжаться недвижимым имуществом.
Данные положения соотносятся с ч. 9 ст. 36 ГрК РФ, согласно которой реконструкция указанных в части 8 настоящей статьи объектов капитального строительства может осуществляться только путем приведения таких объектов в соответствие с градостроительным регламентом или путем уменьшения их несоответствия предельным параметрам разрешенного строительства, реконструкции. Изменение видов разрешенного использования указанных земельных участков и объектов капитального строительства может осуществляться путем приведения их в соответствие с видами разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, установленными градостроительным регламентом.
Между тем, в соответствии со ст. 51 ГрК РФ разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка или проекту планировки территории и проекту межевания территории (в случае строительства, реконструкции линейных объектов) и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом. В силу же п. 4.1 ч. 17 ст. 51 ГрК РФ выдача разрешения на строительство и реконструкцию не требуется в случае капитального ремонта объекта капитального строительства. В обоснование нарушения их прав оспариваемыми актами заинтересованные лица ссылались на необходимость осуществления капитального ремонта принадлежащего им жилого дома.
Доводы заинтересованных лиц о нарушении их прав возможным отказом в получении разрешения на реконструкцию жилого дома не могут также быть приняты во внимание, поскольку в силу ч. 1 ст. 3 ГПК РФ суд осуществляет защиту нарушенных либо оспариваемых прав, свобод или законных интересов. Выводы о том, что реконструкция строения будет не возможна, носят предположительный характер, за получением соответствующего разрешения собственники дома не обращались. Доказательств невозможности таких действий суду не представлено.
Кроме того, отказывая в удовлетворении заявления прокурора, суд обоснованно принял во внимание, что при осуществлении процедуры изменения территориальной зоны спорного земельного участка проводились публичные слушания, граждане имели возможность высказать свое мнение по обсуждаемому вопросу, каковым не воспользовались, следовательно, права граждан нарушены не были. Определенный ГрК РФ порядок публичных слушаний, публикации проектов документов, согласований предоставляет право и возможность гражданам высказать свои предложения в целях учета их интересов. Несоблюдение указанного порядка гражданами не может являться основанием для признания нормативного акта несоответствующим действующему законодательству. Нарушения порядка принятия и опубликования оспариваемых нормативных актов судом не выявлено.
С такими выводами суда следует согласиться, поскольку они основаны на анализе действующего законодательства, соответствуют материалам дела, оснований для признания их неправильными у судебной коллегии не имеется.
Судом первой инстанции также правомерно обращено внимание на то обстоятельство, что предусмотренный действующим градостроительным законодательством порядок внесения изменений в правила землепользования и застройки предполагает возможность обращения с предложениями о внесении таких изменений в том числе и физических лиц в инициативном порядке либо в случаях, если в результате применения правил землепользования и застройки земельные участки и объекты капитального строительства не используются эффективно, причиняется вред их правообладателям, снижается стоимость земельных участков и объектов капитального строительства, не реализуются права и законные интересы граждан и их объединений. Таким образом, заинтересованные лица не лишены возможности инициирования внесения желаемых ими изменений в порядке, предусмотренном ст. ст. 31 - 33 ГрК РФ. Таким правом заинтересованные лица не воспользовались, тогда как такой порядок, как правильно указал суд первой инстанции, представляется надлежащим способом защиты их прав в сложившейся ситуации.
Судом первой инстанции правомерно не приняты во внимание ссылки заявителя в обоснование заявленных требований на положения ст. 98 ЗК РФ, поскольку указанные нормы регулируют правовой режим земель рекреации особо охраняемых территорий и объектов, тогда как земельный участок с кадастровым номером <...> относится к категории земель населенных пунктов, к которым положения ст. 98 ЗК РФ не применимы.
Судебная коллегия соглашается с выводами суда и оценкой исследованных им доказательств, поскольку при разрешении спора суд правильно определил характер спорных правоотношений, закон, которым следует руководствоваться при разрешении спора, и обстоятельства, имеющие значение для дела, выводы суда мотивированы, соответствуют требованиям материального закона и установленным обстоятельствам дела.
Доводы жалобы сводятся к переоценке доказательств и иному толкованию законодательства, аналогичны обстоятельствам, на которые ссылались лица, участвующие в деле, в суде первой инстанции в обоснование своих требований, они были предметом обсуждения суда первой инстанции и им дана правильная правовая оценка на основании исследования собранных по делу доказательств в их совокупности в соответствии со статьей 67 ГПК РФ. Само по себе несогласие авторов жалобы с данной судом оценкой обстоятельств дела не дает оснований считать решение суда неправильным.
С учетом изложенного, судебная коллегия не находит оснований для отмены обжалуемого решения суда по доводам апелляционной жалобы и удовлетворения апелляционной жалобы.
Руководствуясь положениями статей 327.1, 328, 329 Гражданского процессуального кодекса РФ, судебная коллегия

определила:

решение П. городского суда Республики К. от <...> по настоящему делу оставить без изменения, апелляционную жалобу Манышевой О.И. - без удовлетворения.

Председательствующий

Судьи


------------------------------------------------------------------